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交通部关于深化改革加快推进道路客运转型升级的意见
发布日期:2015-11-17    作者:

 

   

  道路旅客运输(以下简称道路客运)是综合运输体系的重要组成部分,是保障人民群众便捷出行的基础性服务行业。近些年来,道路客运行业每年完成客运量约200亿人,解决320余万人的就业,年产值超过4000亿元,为经济社会发展和人民群众出行发挥了重要作用。当前,我国经济发展进入新常态,全面建成小康社会进入决定性阶段,全面深化改革进入攻坚期,都对道路客运发展提出了更高要求。我国道路客运存在的发展方式粗放、服务水平不高、安全保障能力不强、行政管制较多、比较优势不明显等深层次问题日益显现,迫切需要通过深化改革、加快转型升级,更好满足经济社会发展和人民群众出行需要。现就深化改革加快推进道路客运转型升级提出如下意见。

  一、总体要求

  (一)指导思想

  深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神,按照全面深化改革的总体部署,围绕“四个交通”建设的总体要求,以支撑综合运输整体服务效能最大化为转型方向,以全方位满足人民群众出行需求为核心目标,积极稳妥推进道路客运行政审批制度、资源分配机制、价格管理机制、事中事后监管制度、安全管理制度等一系列改革和创新,充分发挥市场的决定性作用,大幅提升道路客运发展质量、服务效能、安全发展能力和综合治理能力,努力打造道路客运升级版。

  (二)基本原则

  深化改革、激发活力。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,简政放权,减少管理部门对微观事务的干预,增强道路客运企业经营管理自主权和灵活性,有效激发市场活力和内生动力。处理好改革、发展和稳定的关系,积极稳妥推进重点领域改革取得突破,以改革促发展,以发展保稳定,以稳定助改革。

  合理定位、综合协调。准确把握交通运输发展规律和阶段性特征,适应综合运输体系发展需要,找准道路客运发展定位,立足基础性、衔接性和保障性,充分发挥“门到门”的比较优势,实现与其他运输方式的衔接协调和差异化发展。

  提升服务、保障安全。创新行业服务模式,优化道路客运资源配置方式,提高资源利用效率和服务效能,提升道路客运服务的精准性、舒适性和便捷性。加强事中事后监管,完善综合治理体系,提升道路客运安全发展能力和服务品质。

  创新驱动、科技引领。创新理念观念和体制机制,充分发挥科技引领和支撑作用,营造重视知识、重视科技、重视创新的浓厚氛围,不断增强企业核心竞争力。促进移动互联网与道路客运行业的深度融合,为行业发展提供新引擎。

  (三)发展目标

  到2020年,基本实现道路客运由传统产业向现代服务业的转变,群众满意度显著提高。一是基本实现行业治理体系和治理能力现代化,事中事后监管机制更加完善,公平竞争、优胜劣汰、诚实守信的市场环境基本形成;二是初步实现城乡客运基本公共服务均等化,城际客运和城乡客运衔接更加顺畅,人民群众出行更加安全便捷、经济可靠;三是全面建成道路客运智慧服务系统,道路客运与互联网等现代信息技术深度融合,出行信息服务、行业决策监管、企业运营组织更加智慧,服务精准性明显提高;四是道路客运安全生产可控性显著增强,安全生产责任事故起数和死亡人数明显下降;五是道路客运对综合运输服务的基础支撑能力显著增强,比较优势得到充分发挥。

  二、重点任务

  (一)积极扩大道路客运企业经营自主权

  简政放权,积极扩大道路客运企业在客运班线站点选择和变更、班次调整、运力调整、车辆更新等方面的经营自主权,激发道路客运市场活力。对于实现线路专营、联合经营、区域专营的道路客运企业,在上述经营线路和区域内道路运输管理机构不再审批道路客运班线运力投放(含新增、更新和调配运力)、班次增减(含加班车),允许有关道路客运企业在保证基本服务标准的前提下自主确定,有关情况报所在地县级以上道路运输管理机构备案。对于起讫站点均在同一地市级行政内的道路客运班线,需要变更城市建成区起讫站点的,按照变更备案办理,不再重新许可。推进班车客运标志牌与道路运输证相脱离,为道路客运企业自由调整运力扫除制度障碍。既有省际客运班线由本省道路运输管理机构自主调整线路在本省辖区内的始发站点、途经地和中途停靠站点,对相关线路的车辆更新、延续经营等,不需要征求目的地省份道路运输管理机构意见。取消进站意向书审核,由道路客运企业自主选择起讫地客运站点,并报许可机关备案。逐步取消道路运输管理机构对道路客运场站的站级核定,研究交由行业中介组织开展。积极探索网上受理、网上审查、网上许可等,进一步提高行政审批效能。

  1. 全面下放道路客运班线管理权限

  省际、市际、县际道路客运经营许可(含企业经营许可和班线经营许可)分别下放至企业所在地地市级、地市级和县级道路运输管理机构审批。申请和变更毗邻县间道路客运班线的,由毗邻县道路运输管理机构协商后,由企业所在地县级道路运输管理机构许可,分别报线路起讫地省级和地市级道路运输管理机构备案;申请和变更非毗邻县间的省际、市际、县际道路客运班线的,分别由起讫地地市级、地市级、县级道路运输管理机构协商同意后,由道路客运企业所在地地市级、地市级和县级道路运输管理机构许可,报起讫地省级、省级和地市级道路运输管理机构备案。道路客运企业变更名称、注册地、法定代表人、经济性质等内容的,报企业所在地地市级道路运输管理机构备案。

  1. 全力优化道路客运资源配置

  除农村客运外,新增班线客运和包车客运运力一律采取服务质量招投标的方式。加快推进道路客运经营主体结构调整,鼓励集约化、规模化、公司化水平高的道路客运企业扩大经营规模。对于新许可的道路客运班线,逐步打破线路对开制,通过客运线路服务质量招投标实现一线一企、线路专营;对于已有的道路客运班线,要鼓励道路客运企业通过组建线路公司、资产置换、兼并重组等方式,逐步开展线路专营改造工作。支持道路客运企业异地申请设立子公司、分公司,推进道路客运网络化运营。引导道路客运企业依法完善公司治理结构,建立现代企业经营管理制度和运营管理机制,提升企业管理效能和抵御风险能力。以资产为纽带,加快推进道路客运企业公司化改造,鼓励道路客运企业通过车辆入股、转让、置换等多种方式,整合市场资源,减少直至杜绝承包经营等粗放型经营模式。优化农村客运资源配置模式,调整行政审批规则,支持道路客运企业“车头向下”,在县域或乡镇以下范围开展区域经营、循环运行。

  1. 大幅提升事中事后监管能力

  贯彻落实《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发[2014]50号、国发[2015]11号)文件规定,将道路客运经营许可证核发、道路运输站(场)经营许可证核发由工商登记前置审批调整为后置审批。加快建立健全与工商部门的信息交换机制,对已在工商部门登记但未到道路运输管理机构申请道路客运相关许可的企业,不得从事道路客运经营,并加大对相关企业的监督检查力度;对未经许可从事道路客运经营的,严格按照非法营运予以查处。推进道路客运诚信体系建设,完善道路客运企业质量信誉考核和驾驶员诚信考核制度,定期进行考核并向社会公开考核结果,方便乘客选择;建立完善奖惩机制,在客运线路服务质量招投标时,将线路资源向经营规范、服务质量优、诚信等级高的道路客运企业倾斜。加强违法违规及失信行为、投诉举报、服务评价等信息的记录与应用,完善部门间违法信息共享机制,建立严重违法企业和驾驶员“黑名单”制度,并向社会公布。建立随机抽查和重点检查相结合的动态监管制度,推进监督检查常态化,提升监督检查针对性;按照“谁审批、谁负责”的原则,对道路运输管理机构审批的道路客运企业,年度随机抽查企业数量比例应当超过2%;将质量信誉和诚信等级低、发生安全生产责任事故或违章以及“黑名单”中的道路客运企业和驾驶员作为重点监管对象;对重点监管对象,每年必须检查两次以上,重点检查道路客运企业相关法规政策和标准规范执行情况、驾驶员和客运车辆管理制度执行情况、安全生产责任事故责任追究和整改情况等,对发现的问题要下发整改通知书,并督促限期整改;对整改不到位的企业和驾驶员,分别予以停业整顿和取消从业资格的处罚。加快推进运管队伍规范化建设,提高管理和执法水平,建立和完善打击非法营运工作机制,强化多部联合执法,依法严历打击黑车,净化道路客运市场环境。

  (五)积极探索道路客运价格市场化改革

  联合有关部门,完善道路客运定价机制,逐步推进政府指导价和市场调节价相结合的价格管理制度,建立道路客运政府指导价与油、气等能源价格联动机制。精简道路客运价格调整审批事项,道路客运企业可在政府指导价下自行调整道路客运价格,不需要报批,但需提前向社会公布。试点推进道路客运价格市场化改革,除农村客运外的道路客运班线价格交由道路客运企业依据运营成本、与其它运输方式的比价关系和市场供求状况等自主确定;对于竞争充分的客运班线或城市间与高铁平行的客运班线,鼓励实行市场调节价,由道路客运企业自主定价并向社会公布。完善旅游客运企业与旅行社的价格协商制度,逐步形成旅游包车市场价格指数,遏制“零团费、零车费”等不规范价格行为。稳步推进道路客运站收费机制改革,将联网售票、实名制售检票等纳入收费规则,并将道路客运站收费标准与服务项目、服务内容和服务质量综合考评结果挂钩。试点推进客运站收费的市场化改革,由道路客运企业和客运站依据服务项目和服务品质协商确定服务价格。

  (六)优化调整道路客运服务网络

  结合铁路、民航客运发展,突出道路客运线网的差异化布局,积极构建与铁路、民航相衔接的道路客运集疏运服务体系,积极培育火车站、机场开往周边人员密集区域的中短途道路客运市场。加快完善高铁和城际轨道交通不能覆盖区域的道路客运网络,不再审批与现有或即将开通的高铁线路起讫点重合的道路客运直达班线。加快发展旅游客运和包车客运,积极发展灵活、快速、小批量的道路客运定制服务产品,建立多层次客运服务体系。对提供道路客运定制服务的,原则上应当使用7座(含7座)以上的营运客车,驾驶员应当取得相应车型的从业资格。大力发展通勤班车(包车)、特色旅游客运专线、机场快线、高铁快线、商务快客、短途驳载等特色客运业务;对从事定线通勤包车的,包车客运标志牌可按月申领;对线路固定,从事机场快线且单程运营里程在200公里以内、高铁快线且单程运营里程在200公里以内、短途驳载且单程运营里程在50公里以内的,通行时间不受限制。建立健全道路客运班车从事小件快运、邮件运输的制度规范和服务标准,提升道路客运综合发展能力。

  (七)加快完善道路客运站点服务网络

  统筹规划建设综合客运枢纽站、道路客运场站和道路客运停靠站,形成功能适用、布局合理、层次分明的道路客运场站体系。进一步加大道路客运场站建设投入,并将道路客运场站公益性设施建设和维护费用纳入交通固定资产年度投资计划。科学设立道路客运停靠站点,形成“一站带多点”的站点布局,试点推进在住宅密集区域、大型市场、产业园区、学校聚集区、民航铁路站场等客源密集区域建设适宜的道路客运停靠站点,便于乘客就近上下车。在有条件的高速公路服务区或高速公路出入口,试点建设道路客运停靠站点,推进节点运输。科学规划建设农村客运站点,鼓励建设“规模适中、标准适宜、安全实用”的农村客运场站。拓展道路客运场站服务内容,鼓励道路客运场站“运游结合、运邮一体”,依托现有场站加快建设旅游集散中心、虚拟空港或邮件集散中心。积极拓展道路客运场站的服务功能,鼓励道路客运枢纽场站综合开发,推进站商一体化,并提供宾馆、餐饮、汽车租赁、门票代售、小件快递、邮件转运等延伸服务。

  (八)加快推进城乡客运基本公共服务均等化

  突出农村客运公益属性,商请有关部门建立和完善支持农村客运发展的公共财政政策,加大对老少边穷地区和集中联片特困地区农村客运发展的支持力度。加快推进农村客运“村村通”工作,提请地方人民政府积极探索政府购买农村客运服务等有效方式,加大对农村客运发展的支持力度,确保实现2020年具备条件的建制村100%通客车。坚持运邮结合、客货并举,统筹协调农村客运、农村物流、农村邮政协调发展,充分发挥农村客运场站、车辆在服务农村物流、小件快运和农村邮政等方面的组合效应。统筹协调城市公交和农村客运发展,提高城乡客运基础设施一体化水平、信息服务一体化水平和发展政策一体化水平,有效推进城乡客运一体化发展;积极推进农村客运公交化运营,缩短发班间隔、增加停靠站点,统一服务标准、车型配置、外观标志和车内配套设施;鼓励有条件的地区推进镇村公交,享受城市公共交通保障政策。扎实开展京津冀客运一体化改革试点工作,积极稳妥推进省际毗邻地区主要通道客运班线公交化改造,积极探索运营模式创新、许可方式改革、站点设置优化、票制票价完善等体制机制,并逐步推广到长三角、珠三角区域,引导重点区域加快推进城乡客运一体化发展。

  (九)推进建设与互联网深入融合的道路客运智慧服务系统

  依托互联网等新一代信息技术,建立完善多渠道、多方式、交互式、体验式的出行信息服务系统,创新服务模式,优化服务流程,实时匹配运力资源与市场需求,满足公众出行计划提前预定、换乘信息便利查询、车票在线预定支付、定制出行服务等多层次、个性化、精准化的出行需求。加快道路客运联网售票系统建设,开展京津冀地区联网售票试点,逐步拓展至全国,实现道路客运全国联网售票。试点推行道路客运电子客票和票款移动支付,并逐步与铁路、民航等售票系统对接,稳步推进联程联运和一票制服务。充分发挥联网联控系统、移动互联平台在信息资源和数据采集等方面的优势,建设道路客运决策支持系统,通过大数据分析为行业和企业掌握道路客运市场运行情况、优化线网布局和客运资源配置等提供决策支撑。

  (十)完善道路客运运营动态监管系统

  全面推进道路客运车辆联网联控,稳步提高数据质量和车辆上线率,强化联网联控系统的信息实时查询、车辆动态监管、行业运行分析、管理辅助决策等功能。加快道路运政信息系统建设,建成道路客运企业、驾驶员和客运车辆数据库,推进道路客运从业人员资格证、道路运输证等相关证件电子化,建立跨省域信息交换平台和执法查处机制。加强包车客运和旅游客运信息化管理,逐步将省内包车客运和旅游客运纳入包车客运管理信息系统。推进联网联控系统与包车客运信息管理系统互联互通,实现包车备案运行线路和实际运行轨迹的实时比对,强化包车客运的动态管理。

  1. 落实道路客运企业安全生产主体责任

  积极推行道路客运企业统一招聘和管理驾驶员,统一支付劳动报酬,统一购置、调度和维护运营车辆、统一承担安全生产风险,落实道路客运企业在车辆、人员、动态监管等方面的安全生产主体责任。道路客运企业要严格按照《道路运输车辆动态监督管理办法》(交通运输部2014年第5号令)的规定,督促动态监控人员严格落实岗位职责,并加强对违章驾驶员的提醒、教育和处罚。强化道路客运站安全管理,严格落实“三不进站、六不出站”安全生产源头管理责任;积极配合公安部门,以客运站和配客点为依托,做好道路客运站安全防范工作,加快实现在三级以上客运站实行实名制售检票。

  1. 推进道路客运运力结构调整和技术水平升级

  进一步推进营运客车类型划分和等级评定工作,优化道路客运车型结构,提高车辆技术装备水平和旅客乘坐舒适度,提升车辆安全保障能力和节能减排水平。改革营运客车二级维护制度,交由道路客运企业自行实施,道路运输管理机构在营运客车年度审验时不再查看二级维护记录,但如客运车辆发生安全生产责任事故,道路运输管理机构应当倒查客运企业对客运车辆二级维护等相关管理制度执行情况。加快道路客运运力结构调整,鼓励高效、低耗、安全、舒适的客运车辆发展,提高城际、城乡客运中高级营运客车的比重,加速淘汰老旧营运客车。支持道路客运企业根据市场需要科学选择道路客运车辆,做到大中小型相配套、高中级别相结合。适应农村地区需求特点,因地制宜推进农村客运车型的多样化和标准化。对公交化运营的城乡客运班线,在通行条件允许的情况下,可以试点使用城市公交车型。

  1. 全面提升道路客运驾驶员职业素质

  推进营运驾驶员职业教育,畅通客运驾驶员培养渠道,严把大中型客车驾驶员培训关、从业资格考试关和发证关,提升道路客运驾驶员职业素质,特别是加快提升驾驶员的安全驾驶能力和应急处置能力。道路客运企业应当加强对其驾驶员的日常管理,定期组织道路客运法规政策和安全知识培训,开展安全事故案例教育和落实安全提醒制度。稳步提升道路客运驾驶员等从业人员工资和福利待遇,加强行业文化建设,培育行业先进典型,增强从业人员职业自豪感和荣誉感。

  1. 有序推进长途客运接驳运输

  优化调整长途客运接驳运输管理制度,完善接驳点设施标准、服务规范和接驳流程。加强接驳点规划与建设,鼓励企业共建共营接驳点,启动公用型接驳点建设。积极推动长途客运接驳运输联盟发展,鼓励联盟内企业实施资源共享或整合。落实接驳运输企业的安全生产和动态监控主体责任,加强接驳点管理,确保驾驶员落地休息,确保驾驶员按规定接驳。对于800公里以上的长途客运班线,不能避免凌晨2时至5时运行的,要尽快实施接驳运输;不能实施接驳运输的,在经营期限结束后,不再许可延续经营。对于超过2000公里的长途客运班线,到期后暂停延续经营或利用现有线路资源实施换客车换驾驶员的接驳运输。原则上不再审批新的800公里以上长途客运班线,确需新开通的,必须实行换客车换驾驶员的接驳运输,并确保接驳运输后的线路运营里程不超过800公里。

  1. 全面提升旅游包车和农村客运安全水平

  加强对旅游包车客运市场秩序监管,严格实施省际包车客运标志牌信息化备案管理。对途径三级及以下公路的旅游运输任务,旅游包车客运企业应当制定专门的运输方案,完善应急预案,明确风险防控点,落实动态监控和安全提醒制度,督促驾驶员按规定通行。鼓励旅游资源集中的地区依托现有客运场站建立旅游包车集散中心,建立旅游包车统一例检、统一调度、统一管理、统一结算机制,提高旅游包车安全规范运营水平。严格农村客运线路安全条件审核,建立完善与农村公路等级、通行车型、载客限载、运行限速、通行时间等指标协同的农村客运线路审批规则;推进农村客运车型的标准化,修订农村客运车型标准,加快推广农村客运经济适用车型。

  三、保障举措

  (一)完善组织保障

  各级交通运输主管部门要充分认识道路客运转型发展的重要意义,明确责任分工,注重统筹协调,落实改革举措。要积极争取当地政府和有关部门支持,加快研究制定道路客运发展规划,加快完善道路客运地方性法规和相关制度建设,为道路客运转型升级提供保障。各省级交通运输主管部门要按照本意见要求,结合实际抓紧制定本地实施方案,制定和完善配套政策措施,明确推进道路客运转型升级的重点任务、责任主体和时间节点,并于2015年  月  日前报交通运输部。要加大对实施方案落实情况的监督检查,积极研究解决工作中遇到的新问题,及时总结改革创新的经验和成效。

  (二)加大政策支持

  各级交通运输主管部门要积极协调有关部门,加大对道路客运资源整合、公司化改造、车辆更新、信息化建设、配客站点建设、客运站公益设施维护、安全设施投入、节能环保技术改造等方面的政策支持和资金投入。交通运输部组织开展城乡交通一体化建设示范工程,对相关基础设施建设和信息化建设予以资金支持。各省级交通运输主管部门也要通过试点示范,将城乡交通一体化建设重大项目纳入交通固定资产投资计划。提请城市人民政府支持,允许班线客车和旅游包车行驶城市公交专用道,并因地制宜依托城市公共交通港湾式停靠站设立班线客运下客站点。

  (三)确保行业稳定

  各地交通运输主管部门要高度关注综合运输体系发展对道路客运行业的影响,以及公司化改造过程中经营权更迭纠纷等问题,做好行业稳定发展的预判、监测和保障工作,全面落实维稳主体责任。对于经营权纠纷较为突出的线路以及受高铁开通影响较大的班线经营情况进行重点监测,积极引导相关道路客运企业做好应对工作,加强社会沟通,强化社会监督与舆论引导,畅通利益诉求渠道,听取各方意见,稳定各方预期,回应社会关切。要坚持改革发展稳定并重,对于改革幅度、利益调整大的改革事项先选择部分区域和企业开展试点示范,通过试点示范、探索开展道路客运区域专营、公司化改造、公交化改造等工作,以点带面推动道路客运转型升级。特别是在推进道路客运公司化改造和资源整合过程中,要引导道路客运企业妥善处理好与承包经营者和个体经营者的利益关系,充分尊重行业从业人员和利益相关方的合理诉求,保持行业稳定有序。

  (四)加强宣传引导

  各级交通运输主管部门要充分发挥媒体的舆论导向作用,大力宣传道路客运行业提升服务水平的工作举措。组织道路客运企业积极开展形式多样的优质服务、文明创建活动和职业技能竞赛,发挥骨干客运企业的示范作用。积极引导道路客运企业认清形势、明确方向、直面困难、创新发展,深入总结宣传转型升级过程中取得的成效和经验,发挥优秀示范企业和示范项目的带动和引领作用。

   

  

   

 

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